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El estudio de la pobreza en México tiene sus orígenes hace ya varias décadas. Una investigación pionera realizada por la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) entre 1980 y 1982 fue parteaguas en el estudio de la pobreza en el país; de los aportes innovadores de la investigación destacan: 1) la identificación y definición de los umbrales mínimos en rubros como alimentación, educación, salud, vivienda y servicios de la vivienda; 2) la construcción de una “canasta normativa de satisfactores esenciales” (CNSE)[1], cuyo valor monetario conforma la línea de pobreza y 3) se realizó el primer mapeo de marginación en colaboración con el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y con datos del Censo de Población y Vivienda de 1970 (Boltvinik y Damián, 2020).
Posteriormente, en 1993, la CEPAL y el INEGI publicaron un estudio en conjunto sobre la magnitud y evolución de la pobreza en México entre el periodo 1984 a 1992. El análisis se basa en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) de 1984 y el método utilizado es el de LP donde “se construye una canasta básica de alimentos cuya composición cubre las necesidades nutricionales de la población y toma en cuenta, la disponibilidad de alimentos y los precios de los mismos. El valor monetario de la canasta se utiliza para fijar el límite de ingresos bajo el cual se considera a una familia en situación de pobreza extrema” (INEGI-CEPAL, 1994 p. 18). Una singularidad del documento que es importante tener en cuenta es que, a pesar de la constancia de los requerimientos calóricos y proteicos, se definieron dos canastas alimentarias diferentes en dos momentos en el tiempo: una urbana y otra rural en 1984 y de igual manera para 1989 y 1992[2]. El hogar fue la unidad de análisis para las tres Encuestas, tomándolo en cuenta como el “núcleo” donde se toman las decisiones respecto a la manera en que se destinan los ingresos en la compra de bienes y servicios[3] [4] (INEGI-CEPAL, 1994).
De acuerdo con datos de la investigacion, entre 1984 y 1989 la población nacional aumentó en 7.7 millones de personas; de las cuales, 4 millones corresponderían al crecimiento de la población urbana y las 3.7 millones restantes a la población rural. En ese contexto demográfico, entre 1984 y 1989, la pobreza tuvo un crecimiento de 30.4 millones de personas a 37.8; en términos relativos el aumento fue de 42.5% a 47.8%. En contraste, entre 1989 y 1992, la pobreza disminuyó en números absolutos de 37.8 a 37.2 millones de personas; en términos relativos lo hizo de 47.8% a 44.1%, una reducción de 3.7 puntos porcentuales. Otro hallazgo de relevancia es el argumento que la pobreza extrema es un fenómeno preponderantemente rural: el 63.6% de los hogares en pobreza extrema en 1992 se ubicaban en zonas rurales del país (INEGI-CEPAL, 1994).
En abril de 2001, el Gobierno Federal realizó el simposio internacional “Pobreza: conceptos y metodologías”, del cual se desprendieron diversas opciones metodológicas que guiarían a las autoridades en el compromiso de medir la pobreza en el país. Para ello, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) reunió a un conjunto de especialistas en materia de pobreza con el objetivo de diseñar y proponer un método oficial para la medición de la pobreza en México. Al grupo denominado Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) se le encomendó la labor de construir un indicador que cumpliera con los siguientes objetivos: 1) establecer la magnitud del problema de la pobreza; 2) caracterizar el fenómeno para el diseño de políticas, programas y acciones del sector público encaminadas a su solución; 3) evaluar los cambios en las condiciones de vida de la población y 4) evaluar las políticas, programas y acciones públicas del desarrollo social, en términos de su incidencia sobre la pobreza (Székely, 2005; CONEVAL, 2009).
De manera preliminar, el CTMP optó por desarrollar una medida unidimensional de la pobreza, tomando exclusivamente al ingreso como clasificador entre pobres y no pobres. El CTMP propuso tres líneas de pobreza: línea de pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio (designadas así por la SEDESOL; o LP1, LP2 y LP3 por el CTMP). El Comité propuso a la ENIGH como fuente primaria de información para estimar la pobreza; la encuesta más reciente de ese entonces (levantada entre los meses de agosto y diciembre del 2000) consistió de una muestra de 10,108 hogares (42,535 individuos). Con ese antecedente, la SEDESOL publicó las cifras de pobreza para los años 2000, 2002 y 2004.
La metodología propuso como medida de bienestar el ingreso personal después de los cargos fiscales y lo compara con tres puntos de referencia para agrupar a la población de acuerdo a distintos umbrales de pobreza. El primer punto de referencia propuesto por el Comité consiste en identificar a los hogares cuyo ingreso individual está por debajo del considerado como necesario para cubrir las necesidades alimentarias, equivalente a $15.4 pesos diarios de 2000 para el contexto rural y $20.9 pesos para el urbano. A partir de esa definición, el Comité estimó que en el año 2000 el 18.6% de los hogares del país percibía un ingreso menor al punto de referencia mencionado; a este grupo poblacional se le atribuyó las características de la “pobreza alimentaria”. Así mismo, se identificó que para el mismo año, el 25.3% de los hogares (31.9% de la población total) no contaba con los ingresos suficientes para cubrir el gasto mínimo en los rubos de educación y salud, equivalentes a $18.9 y $24.7 pesos diarios de 2000 para zonas rurales y urbanas, respectivamente. A este grupo se le denominó como “pobreza de capacidades”. Por último, de acuerdo con el CTMP, el 45.9% de los hogares (53.7% de la población total) no contó con el ingreso suficiente para satisfacer las necesidades alimentarias ni las necesidades básicas de salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público; equivalente a $28.1 y $41.8 pesos diarios de 2000 para zonas rurales y urbanas, respectivamente. Con fines de política social, a este grupo se le denominó como “pobreza de patrimonio” (Székely, 2005).
La aplicación de la metodología propuesta por el Comité a la información del año 2000 arrojó que el 34.1% de los hogares en zonas rurales se encontraba en situación de pobreza alimentaria; mientras que en el ámbito urbano, el 9.8% de los hogares se encontraba en esa situación; es decir, existía una brecha de diferencia de 3.5 veces. La brecha era menor (2.6 veces) en el caso de la pobreza de capacidades: 41.4% y 16.2% de los hogares se encontraba en esa situación en las zonas rurales y urbanas, respectivamente. La brecha se redujo aún más (1.6 veces) en el caso de la pobreza patrimonial; correspondiendo al 60.7% de los hogares en esa situación en zonas rurales y 37.4% en zonas urbanas (ibid., 2005).
Cuadro 1. Proporción de población pobre en zonas rurales y urbanas en México para el año 2000.
Otra de las bondades de la metodología propuesta por el Comité fue la identificación de ciertas características particulares de los hogares en condiciones de pobreza; por ejemplo, el índice de hacinamiento (personas por cuarto habitable de la vivienda) fue de 3.3, 3 y 2.6 para los hogares en condiciones de pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio, respectivamente. También se encontraron marcados contrastes en el acceso a los servicios básicos de la vivienda: el 33.7% de los hogares en situación de pobreza alimentaria son hogares con piso de tierra, la proporción desciende a 28.7% y 19% para los hogares en situación de pobreza de capacidades y de patrimonio, respectivamente. Así mismo, el porcentaje de individuos de 15 años y más con primaria incompleta es de 55.9% en los hogares en situación de pobreza alimentaria, mientras que el indicador desciende a 50.9% y 41.2% para los que se encuentran en pobreza de capacidades y de patrimonio, respectivamente (SEDESOL, 2002).
En el año 2002 la SEDESOL adoptó como oficial la metodología del CTMP. La Secretaría aplicó la metodología a las ENIGH 2000 y 2002; y tomando en cuenta la comparabilidad de ambas encuestas, es posible medir la evolución de la pobreza para cada uno de los umbrales de referencia. Al aplicar dicha metodología a los datos del 2002 son tres las conclusiones de mayor relevancia: 1) la pobreza alimentaria se redujo pasando de 24.2% a 20.3% de la población entre el 2000 y el 2002; 2) la pobreza de capacidades se redujo de 31.9% a 26.5% en el mismo periodo de tiempo y 3) la pobreza de patrimonio hizo lo propio pasando de 53.7% a 51.7% (SEDESOL, 2003)[5].
Sin embargo, y a pesar de la solidez de la labor técnica del Comité, los partidos políticos de oposición descalificaron los resultados de la medición y se hizo explicita la necesidad (sobre todo política) de crear un organismo independiente de cualquier instancia gubernamental cuya encomienda fuera medir la pobreza en el país. De esa manera, con la aprobación unánime de todos los partidos políticos, se pronunció la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) en 2004; la cual decreta la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) como “un organismo público con autonomía técnica y de gestión, constituido mayoritariamente por investigadoras e investigadores académicos que guían de manera independiente y con marcado rigor técnico las tareas de la institución” (CONEVAL, 2009 p. 3). Con la aplicación de la LGDS, la medición de la pobreza en México se institucionalizó como una herramienta útil y de pertinencia para evaluar y diagnosticar oportunamente y de manera periódica y territorial, las carencias que afectan las condiciones de vida de la sociedad (ibid., 2009).
Al CONEVAL se le dicta cumplir con dos atribuciones fundamentales: 1) normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social y 2) establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, desde una perspectiva multidimensional con insumos de información generados por el INEGI, con una periodicidad mínima de cada dos años para las 32 entidades federativas del país y cada cinco años con información desagregada a nivel municipal.
Si bien el debate académico sugiere abordar la pobreza de una manera multidimensional, existen amplias dificultades conceptuales y técnicas en operacionalizar la multidimensionalidad del concepto (Bourguignon y Chakravarty, 2003; Alkire y Foster, 2008). A partir de ello, La LGDS establece que para la medición de la pobreza en México se debe tener en consideración tres espacios relevantes: el espacio de los derechos sociales fundamentales de las personas en materia de desarrollo social, el del bienestar económico en términos de los satisfactores que pueden ser adquiridos mediante los recursos monetarios y el aspecto relacional y comunitario que se expresan territorialmente (CONEVAL, 2019). Los enfoques son complementarios entre sí en la conceptualización multidimensional de la pobreza; si bien es cierto que el enfoque de los derechos sociales son elementos necesarios para el ejercicio de la libertad, no se puede ignorar la relevancia de los recursos monetarios con que cuentan los individuos para la adquisición de bienes y servicios[6]. Sobre la complementación de ambos enfoques el CONEVAL (2019 p. 26) argumenta: “es posible vincular el enfoque de derechos y el de bienestar, de tal suerte que el bienestar adquirido mediante los recursos monetarios y el ejercicio de los derechos sociales se conformen en dos ejes analíticos complementarios que se refuerzan uno a otro y convergen, pero que, al ser cualitativamente distintos, deben diferenciarse de manera teórica y metodológica”.
En el espacio del bienestar económico se hace explicita una cantidad mínima de recursos monetarios que son necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas de los individuos; en el espacio de los derechos fundamentales se identifican, de acuerdo a los señalado en el artículo 36 de la LGDS, seis indicadores al respecto: 1) rezago educativo; 2) acceso a los servicios de salud; 3) acceso a la seguridad social; 4) calidad y espacios de la vivienda; 5) servicios básicos en la vivienda y 6) acceso a la alimentación nutritiva y de calidad. Considerando lo anterior, el CONEVAL (2019) ofrece la siguiente definición de pobreza multidimensional[7]:
“Una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades”
Con el objetivo de identificar a las personas cuyo ingreso es insuficiente se definió la línea de pobreza por ingresos y la línea de pobreza extrema por ingresos. La primera permite identificar a la población que con ingresos insuficientes para adquirir los bienes (alimentarios y no alimentarios) necesarios para la satisfacción de sus necesidades; mientras que la segunda identifica a la población que, incluso destinando la totalidad de sus ingresos a la adquisición de alimentos, no obtiene una nutrición adecuada. Por otro lado, para la identificación de las carencias en el espacio de los derechos sociales se genera un índice de privación social que agrupa los indicadores particulares para cada uno de los seis derechos. Adicionalmente, para el espacio territorial se diseñaron dos indicadores: el grado de cohesión social y la accesibilidad a carretera pavimentada[8] [9] (CONEVAL, 2019).
Una vez que se dispuso de la metodología con sus dimensiones, unidades de análisis, indicadores y umbrales definidos, en 2009 el CONEVAL hizo pública la medición oficial de la pobreza a nivel nacional y para cada entidad federativa correspondiente al 2008. Desde entonces, el Consejo ha realizado seis mediciones de pobreza a nivel nacional y estatal para los años 2010, 2012, 2014, 2016, 2018 y 2020; y tres mediciones de pobreza a nivel municipal para los años 2010, 2015 y 2020.
Concluyendo, México fue el primer país del mundo en adoptar una medición multidimensional de la pobreza de manera oficial; al CONEVAL, al ser una institución contenida en el marco normativo del Estado mexicano, le fue atribuido el evaluar la política de desarrollo social y establecer los criterios para la medición de la pobreza en el país. De ello se desprende una actividad no solo de divulgación, sino de elaborar diagnósticos de las muy complejas problemáticas del país, así como conocer sus causas y formular propuestas para su superación.
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[1] Al respecto de la Canasta diseñada por COPLAMAR, Boltvinik y Damián (2020 p. 51) apuntan: “La CNSE constituye un ejemplo de enfoque unidimensional relativo (generoso), ya que permite no solo la sobrevivencia, sino una vida digna en la que las personas pueden participar plenamente en su sociedad”.
[2] En el caso de las Encuestas de 1989 y 1992 se seleccionaron 10,000 hogares en cada levantamiento, ello permitió la obtención de resultados a nivel nacional y la posibilidad de desglosar la información en zonas de alta (ZAD) y baja densidad (ZBD). Las ZAD las conforman municipios con alguna de las siguientes características: 1) tener por lo menos una localidad de 15,000 o más habitantes; 2) que el total de población haya sido mayor o igual a 100,000 habitantes; 3) contener a la capital de la entidad federativa y 4) formar parte de las áreas metropolitanas consideradas en la Encuesta Nacional de Empleo Urbano (ENEU). Las ZBD las conforman los municipios cuyas características difieren de las anteriores. Para fines del análisis, las ZAD se denominaron como áreas urbanas y las ZBD como áreas rurales (INEGI-CEPAL, 1994).
[3] Con el objetivo de capturar de mejor manera la información sobre el gasto de los hogares se definieron los rubros de gastos alimentarios (GA) y gastos no alimentarios (GNA); sobre los primeros se contabilizaron un total de 205 bienes de consumo alimentario, de manera que el cuestionario de la entrevista registrara información sobre las cantidades físicas adquiridas por el hogar, los precios unitarios de cada uno de los productos y el gasto total por producto y por grupo de alimentos. Para el GNA se identificaron bienes y servicios no alimentarios, cuya información se capta en rubros de gasto como: limpieza y cuidado del hogar; cuidados personales; educación y cultura; vivienda y servicios de conservación; comunicación y vehículos; prendas de vestir; calzado y accesorios; utensilios domésticos; cuidados de la salud; mantenimiento de la vivienda; artículos de esparcimiento; transporte y otros gastos. Adicionalmente, para cada uno de los rubros mencionados se obtuvo información en relación al autoconsumo, autosuministro, pago en especie y regalos que recibió algún miembro del hogar y que fueron incorporados al gasto e ingreso corriente del hogar toda vez que dichos conceptos fueron cuantificados en valor monetario (INEGI-CEPAL, 1994). Es muy importante mencionar que la calidad de la información obtenida está en función de “la capacidad de los informantes para reproducir un registro detallado de sus ingresos y gastos en distintos periodos de referencia, lo cual en ocasiones puede inducir omisiones” (INEGI-CEPAL, 1994 p. 58).
[4] A diferencia de en las Encuestas, en el Sistema de Cuentas Nacionales de México (SCNM) los hogares son considerados “al mismo tiempo como agentes consumidores y también como productores de servicios domésticos” (INEGI-CEPAL, 1994 p. 58). Esa diferencia de conceptualización es de consideración, ya que las Encuestas registran los ingresos netos que los miembros del hogar perciben una vez que las contribuciones de los empleadores a la seguridad social y otros impuestos han sido descontadas; mientras que el ingreso registrado en el SCNM es en términos brutos, es decir, incluidos los impuestos y contribuciones a la seguridad social.
[5] Ante la polémica sobre el aumento en el número de preguntas del cuestionario de la ENIGH 2002 en comparación con la ENIGH 2000, Cortés (2001 p. 300) argumenta que: “no tuvo un efecto significativo sobre el aumento del ingreso de los sectores pobres. Los cambios introducidos en los cuestionarios no son la causa de que la pobreza haya disminuido entre estos dos años”.
[6] Al respecto, Bourguignon y Chakravarty (2003 p. 84) anotan: “el bienestar de una población y, por ende, su pobreza, que es manifestación de un bienestar insuficiente, depende tanto de factores monetarios como no monetarios…por lo tanto, el ingreso como único indicador de bienestar es inapropiado y debe ser complementado con otros atributos o variables. En otras palabras, una genuina medición de la pobreza debe incluir indicadores de ingreso así como indicadores adicionales que ayuden a identificar los aspectos del bienestar que no son capturados por el ingreso”.
[7] Es importante mencionar que la definición de pobreza multidimensional del CONEVAL (2019) toma en cuenta únicamente los espacios del bienestar económico y el de los derechos fundamentales. El espacio territorial se limita a ser una herramienta de análisis sobre el contexto en el que se desarrollan las condiciones de la pobreza.
[8] El grado de cohesión social es un indicador que se asocia al entorno territorial; en la medición de dicho espacio se toman en cuenta los siguientes indicadores: 1) índice de Gini, 2) el grado de polarización social de la entidad federativa o municipio, 3) la razón del ingreso de la población pobre multidimensional extrema respecto a la población no pobre multidimensional y no vulnerable y 4) el índice de percepción de redes sociales. En noviembre de 2013, se publicó la reforma de la LGDS que incluye el grado de accesibilidad a carretera pavimentada (GACP); en la construcción de indicador se considera la accesibilidad y la calidad de la infraestructura vial y su conectividad. El GACP se clasifica en cinco grupos: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto; con base en esa clasificación se hacen estimaciones estatales y municipales (CONEVAL, 2019).
[9] Para una revisión a profundidad de la metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México ver CONEVAL (2019).
Referencias
Alkire, S. y Foster, J. (2008), “Recuento y medición multidimensional de la pobreza”. OPHI Working Paper Series.
Boltvinik, J. y Damian, A. (2020), “Medición de la pobreza de México: análisis crítico comparativo de los diferentes métodos aplicados”. Estudios y perspectivas, 183 CEPAL.
Bourguignon, F. y Chakravarty, S. (2003), “The Measurement of multidimensional poverty”. Journal of Economic Inequality, Vol. 1, 2003.
Cortés, F. (2001), “El cálculo de la pobreza en México a partir de la encuesta de ingresos y gastos”. Comercio Exterior 2001.
CONEVAL (2009), “¿Cómo se logró construir la medición de pobreza del CONEVAL?”. CONEVAL.
CONEVAL (2019), “Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México”. Tercera edición; México.
INEGI/CEPAL (1994, “Magnitud y evolución de la pobreza en México, 1984-1992. Informe metodológico”. México.
Székely, M. (2005), “Números que mueven al mundo: la medición de la pobreza en México”. Porrúa.
Acerca del autor: L. Alberto Islas es doctorante en Economía Social por la Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa.
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